重庆市第二中级人民法院
行政判决书
（2019）渝02行终8号
上诉人（原审原告）梁平县张莉蛋鸡养殖场,住所地重庆市梁平区屏锦镇新合村4组，注册号500228607595038。
经营者张莉清，男，汉族，1975年7月30日出生，住重庆市梁平区。
委托代理人郭江南（系张莉清之妻），女，汉族，住重庆市梁平区。
被上诉人（原审被告）重庆市梁平区农业委员会，统一社会信用代码11500228008652089L，住所地重庆市梁平区迎宾路134号。
法定代表人陈泽田，主任。
委托代理人陈雪兰，重庆渝豪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市梁平区人民政府，住所地重庆市梁平区双桂街道桂西路行政综合大楼。
委托代理人丁德芳，区政府法制办工作人员。
上诉人梁平县张莉蛋鸡养殖场因请求撤销行政处理决定一案，不服重庆市梁平区人民法院作出的(2018)渝0155行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，梁平县张莉蛋鸡养殖场（简称蛋鸡场）位于重庆市梁平县屏锦镇新合村4组，工商登记为个体工商户，经营者为张莉清。2016年6月21日，张莉清向梁平县（现为梁平区）屏锦镇政府（简称镇政府）提出申请，要求对该蛋鸡场进行关闭。同年9月6日，梁平县人民政府办公室以梁平府办发〔2018〕139号印发了《梁平县2016年畜禽养殖场关闭搬迁实施方案》（简称《搬迁实施方案》）。该文件明确关闭的养殖场补助标准为：羊禽等圈舍116.7元/平方米、猪圈舍175元/平方米、牛圈舍192.5元/平方米，且均按验收组实地丈量核实的圈舍面积计算。蛋鸡场纳入了梁平县2016年畜禽养殖场关闭搬迁计划。同年10月13日，镇政府召开环境保护工作的专题会，向张莉清等介绍了上述139号文确定的总体要求、目标任务、实施步骤、补偿标准等内容。同年11月25日，梁平县农业委员会（现为梁平区农业委员会，简称区农委）等部门组成联合验收组，对蛋鸡场关闭项目进行了验收，同意关闭。2017年1月10日，区农委作出梁平农委函〔2017〕2号《关于拨付2016年畜禽养殖污染关闭搬迁项目补助资金的函》，核定蛋鸡场的补助款为31.115万元。同月19日，张莉清领取了该补偿款。同年3月，梁平区审计局审计中，发现区农委对蛋鸡场超标准补助10.36万元。经区农委核实，张莉清的蛋鸡场的圈舍面积为1778平方米，而工作人员计算蛋鸡场的补助款时，误把羊禽等圈舍的补助标准（116.7元/平方米）计算为猪圈舍的补助标准（175元/平方米），才致多补助蛋鸡场10.36574万元。区农委通过镇政府，要求张莉清返还该多领的补助款，但张莉清拒绝返还。区农委对此立案处理，并向张莉清发出书面返还公款告知书，告知了相关事实、理由和处理依据，并告知可提出申辩。后区农委依据张莉清的申请，举行了听证会。2018年3月28日，区农委作出梁农行决字〔2018〕1号行政处理决定，查明上述关于张莉清多领取补助款10.36574万元的事实，决定撤销梁平农委函〔2017〕2号函中关于给付张莉清蛋鸡场关闭搬迁补助资金31.115万元的决定；核定给付张莉清蛋鸡场关闭搬迁补助资金为20.74926万元；要求张莉清在收到该决定书之日起7个工作日内将多领取的10.36574万元退还区农委。蛋鸡场不服，于同年4月18日向梁平区人民政府（简称区政府）申请行政复议。同年6月7日，区政府作出了梁平府行复〔2018〕10号行政复议决定，维持了区农委的上述行政处理决定。蛋鸡不服起诉至法院，请求撤销区农委梁农行决字〔2018〕1号行政处理决定，以及区政府梁平府行复〔2018〕10号行政复议决定。
原审法院认为，区农委具有作出涉案行政处理决定的主体资格。《搬迁实施方案》指定区农委负责制定畜禽养殖场关闭搬迁工作方案、现场督查、业务技术指导、验收、收集资料等工作。区农委工作人员在补偿金额计算工作中核算失误，导致超标准支付，区农委应承担追索责任。梁平区审计部门及检察机关亦责令区农委追回多拨付的补助资金。区农委具备向蛋鸡场主张返还补助资金的主体资格。蛋鸡场主张镇政府环保主任曹云告诉其羊禽等圈舍的补助标准是175元/平方米没有提供任何证据证明，且曹云出庭作证时当庭陈述他是按照《搬迁实施方案》宣讲的补偿标准，否认告诉过张莉清羊禽等圈舍的补助标准是175元/平方米，蛋鸡场的该主张不能成立。区农委作出的行政处理决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。且区农委发现补偿款核定错误后予以立案，在作出行政处理决定前告知了蛋鸡场拟作出行政处理的事实、理由和依据，又依申请举行了听证，充分保障了蛋鸡场的陈述申辩权等各项程序性权利，程序合法。区政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。蛋鸡场起诉理由不能成立。判决驳回蛋鸡场的诉讼请求。
蛋鸡场上诉称，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审人民法院依法改判。
区农委答辩称，原审法院认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。
区政府答辩称，区农委具备要求蛋鸡场返还错误核发的补偿款的主体资格，未侵犯蛋鸡场信赖利益，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。
区农委举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、统一社会信用代码证、负责人身份证明；2、关于报送2016年关闭搬迁畜禽规模养殖场名单的通知及附件；3、屏锦镇党委政府文件处理单；4、镇政府关于申请部分养殖场关闭搬迁的函及附件；5、区农委关于梁平县2016年畜禽养殖场关闭搬迁计划表征求意见的函及附件；6、申请书；7、营业执照；8、《搬迁实施方案》（梁平府办发〔2016〕139号）及附件；9、2016年10月13日会议记录；10、2016年度畜禽养殖场（户）污染关闭搬迁竣工验收报告；11、区农委关于拨付2016年畜禽养殖污染关闭搬迁项目补助资金的函及附件；12、进账单及支出审批表；13、屏锦镇2016年第一批畜禽养殖关闭搬迁补助资金发放签名册；14、转款凭证及领条；15、区农委向仁贤镇政府发出的关于协助追回2016年畜禽养殖污染关闭搬迁项目多拨付补助资金的函；16、区农委向镇政府发出的关于追回2016年畜禽养殖污染关闭搬迁项目多拨付补助资金的函；17、梁平区人民法院（2017）渝0155民初3891号民事裁定书；18、梁平区审计局审计决定书；19、行政处理立案审批表；20、返还公款告知书及邮寄送达凭证；21、返还公款告知书的送达回证；22、返还公款告知书直接送达的照片；23、周述俊情况说明；24、证人证言；25、听证告知书及邮寄单；26、听证告知书；27、听证申请书及邮寄信封封面；28、听证会通知书及送达回证；29、听证会报告书；30、2018年3月6日会议纪要；31、案件处理意见书；32、会行政处理决定审批表；33、会行政处理决定书及送达回证；34、梁平区人民检察院检察建议书；35、行政复议申请书；36、行政复议答复通知书；37、区农委文件处理单；38、行政复议决定书。
区政府举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、行政复议决定书；2、送达回证；3、行政复议申请书；4、营业执照、身份证；5、会行政处理决定书；6、民事裁定书；7、庭审笔录（两次）；8、行政复议受理通知书及送达回证；9、行政复议答复通知书及送达回证；10、行政复议答辩书。
蛋鸡场原审庭审中举示如下证据：1、信访事项不予受理告知书；2、图片；3、发放签名册。
经区农委申请，原审法院通知证人曹云、艾方芬、冉正耀出庭作证。三证人证实张莉清参加了镇政府2016年10月13日 召开的环保工作会议，会上公布了关闭企业补偿标准。
原审法院对上述经质证的证据认证认为，区农委举示的9号证据，虽除第一页外，后面记录是事后整理补充的，但与三位出庭作证的证人证言能相互印证，予以采信；区农委举示的24号证据，虽张莉清不认可，但具有真实性、合法性、关联性，予以采信；区农委举示的其余证据、区政府举示的证据，因各方均无异议，予以采信；蛋鸡场举示的1、2号证据，与本案不具有关联性，不予采信；蛋鸡场举示的3号证据具有真实、合法、关联性，予以采信；对区农委当庭举示的镇政府的书面说明和三位证人的证言，具有真实性、合法性、关联性，且能够相互印证，予以采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对上述证据认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审法院查明的事实无异。
二审补充查明，2018年3月12日，梁平区人民检察院向区农委作出渝梁检行建〔2018〕01号检察建议，建议依法追缴向张莉清多拨付的10.36574万元。
本院认为，《搬迁实施方案》明确区农委负责制定畜禽养殖场关闭搬迁工作方案、现场督查、业务技术指导、验收、收集资料等工作。且从区农委《关于拨付2016年畜牧养殖污染关闭搬迁项目补助资金的函》以及《梁平区审计局关于梁平区2014年-2016年度环保基金的审计决定》《梁平区人民检察院检察建议书》内容可知，区农委在梁平区2016年畜牧养殖场关闭搬迁补助工作中，实际负责项目验收、补助金审核、发放工作。区农委作出的梁农行决字〔2018〕01行政处理决定，对蛋鸡场重新核定补助款，并要求退还多领取的10万余补助款，对该场而言系损益性行政行为。蛋鸡场据此诉至法院，具有原告主体资格，区农委作为上述决定作出机关，系本案适格被告。
本案争议焦点系区农委对蛋鸡场作出的梁农行决字〔2018〕01行政处理决定是否合法，是否侵犯该场的信赖利益。
坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，虽并未要求硬性地、概无例外地撤销存在瑕疵甚至是违法的行政行为，但当行为损害国家、社会公共利益时，行政机关或者复议机关应本着有错必究原则，撤销原违法行政行为。本案中，审计部门就区农委对畜禽养殖关闭工作的审计中，发现超标准给付补助款，责令区农委追回并上缴财政。检察机关亦向区农委发出检察建议，建议依法追缴多拨付资金。鉴于此，区农委立案予以处理，依据关闭搬迁计划表、《关闭搬迁实施方案》、竣工验收报告、拨付2016年畜禽养殖污染关闭搬迁项目补助资金的函及附件、进账单及支出审批表、补助资金发放签名册、转款凭证及领条、审计决定书、周述俊出具的情况说明等证据，查明相关工作人员计算对蛋鸡场的补偿款时，误按猪圈舍补助标准对蛋鸡场超标准补助10万余元的违法事实。该事实认定清楚，证据充分。而该超额发放补助款的行为损害了国家利益，应予撤销。故区农委作出处理决定，撤销原核定补助金额，重新核定补助金额，并要求蛋鸡场退还多领取的补助金。该行为系行政机关的自行纠错行为，具有合法性。综上，区农委作出的梁农行决字〔2018〕01行政处理决定认定事实清楚，证据充分。
区农委在作出处理决定的过程中，向蛋鸡场发出返还公款告知书、听证通知书，经蛋鸡场申请，依法举行听证，并制作了行政处理听证会报告书，保障了蛋鸡场陈述申辩权。区农委作出梁农行决字〔2018〕01行政处理决定符合程序正当原则。
关于区农委纠错行为是否侵犯蛋鸡场的信赖利益问题。蛋鸡场上诉称，基于信赖利益保护原则，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。对此认为，信赖利益保护原则是指行政行为一经作出，即应被推定为合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，公民对其信赖所形成的利益应获得法律保护，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关对有效的行政行为需要变更、撤销或者撤回，应当依据法定的权限和程序来进行，同时对行政行为相对人因信赖利益而遭受的财产损失予以补偿。本案中，区农委为维护国家、公共利益，通过撤销原补偿行为、重新核定补偿金额并要求退还超标补助款的方式自行纠错，该纠错行为的合法性及程序的正当性，本院前述内容已作阐述。须说明的是，在区农委自行纠错过程中，蛋鸡场是否存在信赖利益，以及如果存在受损害的信赖利益，其如何保护。结合蛋鸡场的诉状、其在行政处理程序及诉讼程序中的陈述，该场认为其信赖利益受到损害的主要理由是镇政府环保主任曹云在动员阶段承诺对其按照175元/平方米进行补偿，不然不会申请关闭其养殖场。对此认为，首先，蛋鸡场未提供任何证据证明曹云对此作出相关承诺，在曹云明确否认情形下，蛋鸡场主张其事先与曹云达成补偿协议的主张缺乏事实依据；其次，从镇政府关于申请部分养殖场关闭搬迁的函、《关闭搬迁实施方案》的相关内容以及区农委的陈述看，并不能得出行政机关确定关闭搬迁范围必须经养殖户事先同意的结论，同时也看不出养殖户与行政机关事先就补偿标准存在协商空间。换言之，蛋鸡场与曹云事先是否达成补偿协议对其被纳入关闭搬迁范围并无直接因果关系，而一旦纳入关闭搬迁范围，就应当根据实施方案确定的补偿标准进行补偿。综上，蛋鸡场所称基于政府工作人员承诺而产生信赖利益的主张缺乏事实依据。实施方案将蛋鸡场纳入关闭范围，区农委最终依据实施方案确定的羊禽圈舍补助标准核定补助金额亦未导致蛋鸡场信赖利益受损的情形。应当指出的是，就本案事实看，蛋鸡场在被关闭补偿过程中并不存在任何过错，区农委基于维护国家利益的纠错行为虽有合法性，未对蛋鸡场造成实质的信赖利益损失，但毕竟一定程度上造成了不良影响。区农委应当总结经验，加强领导，完善工作方式方法。
区政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
综上，蛋鸡场的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院审理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张莉蛋鸡养殖场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈克梅
审 判 员 张建平
审 判 员 程鸿声
二○一九年二月二十八日
书 记 员 谭淋月